摘要：養老金並軌在時序模式上是從制度並軌到待遇並軌的有效制度建構過程，制度並軌是前提和保障，待遇並軌是導向和目的。通過2015年出台的機關事業單位養老保險制度改革與運行20多年的企業養老保險制度在制度和待遇兩個維度上的對比研究發現，當前的改革在制度模式、繳費機制、個人賬户規模、待遇計發方式等方面與企業養老保險相同的制度設計，實現了與企業養老保險核心制度上的並軌；然而在參保範圍、繳費基數、職業年金等不同的制度設計，使得機關事業單位工作人員仍然享受着較高的養老待遇，養老金“雙軌制”問題仍將繼續存在。養老金“雙軌制”並軌政策着力點，應避免時序模式的混亂，注重完善工資政策、投資運營等制度並軌的相關配套措施，儘快在機關事業單位建立完善的統籌結合的養老保險制度，為實現待遇並軌打下堅實的基礎。
關鍵詞：養老金“雙軌制”；制度並軌；待遇並軌；時序模式
經過多年的改革試點和醖釀，2015年1月，國務院出台《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，3月，人力資源和社會保障部、財政部印發了《貫徹落實<決定>的通知》，進一步細化了機關事業單位養老保險改革的實施細則和步驟，明確了“一個統一、五個同步”的改革思路，提出了化解養老金“雙軌制”的具體路徑：先集中解決機關事業單位與企業養老保險制度不統一的問題，邁出制度並軌的決定性一步；在此基礎上，完善相關政策實現養老保險制度的可持續發展。養老金“雙軌制”並軌的經驗表明：“雙軌制”並軌路徑內在地遵循着從制度並軌到待遇並軌的時序模式。養老金“雙軌制”本身就藴含公私兩個部門間養老保險制度比較的視域，在當前全國各地積極制定符合本地區機關事業單位養老保險制度方案，推進機關事業單位養老保險制度改革，養老金“雙軌制”並軌成為必然趨勢的背景下，在把握養老金“雙軌制”並軌的時序模式的基礎上，從業已運行20多年的企業養老保險制度與當前出台的機關事業養老保險制度對比的角度，評論當前的機關事業單位養老保險改革在何種意義上實現了養老金“雙軌制”的並軌，對推進和完善當前機關事業單位養老保險制度改革有着重要的實踐意義。
一、養老金“雙軌制”並軌的時序模式：從制度並軌到待遇並軌的有效制度建設
不斷擴大的養老金待遇是引起人們對養老金“雙軌制”詬病的導火索，也引起了學界的廣泛關注。學界對養老金“雙軌制”的研究，主要從勞動力市場的統一、實現社會公平正義、提高社會治理能力和治理現代化的角度論證實現養老金“雙軌制”並軌的必要性；從制度目標理念、籌資模式、資金管理及運營方式、養老保險基金統籌層次、覆蓋率狀況、財政負擔狀況、養老金待遇標準、參保者單位繳費負擔等八個指標來論述機關事業單位與企業養老保險制度在起點公平、過程公平以及結果上的不公平。養老保險“雙軌制”的起源與改革；我國雙軌制演變的歷程和與市場經濟體制改革之間的互動邏輯；養老金“雙軌制”下導致待遇差產生的制度、調整政策、資金來源、體系的不完善和政治因素；在實現雙軌制並軌的路徑上，鄭功成認為，“雙軌制”的並軌應該分三步走，第一步是儘快為機關事業單位建立公職人員基本養老保險制度，讓其工作人員承擔繳費義務，實行統賬結合的財務機制，實現與企業職工義務平等與財務機制統一的目標；第二步是對待遇進行結構分解，用雙層結構替代單一層次，逐步降低機關事業單位工作人員基本養老金，使之與企業基本養老金待遇相近；第三步是實現機關事業單位與企業職工養老金計發辦法一樣的機制。這些研究對推進養老金“雙軌制”並軌改革有着重要意義，然而學界卻較少論及養老金“雙軌制”並軌的時序模式，就是實現養老金並軌制度建設的先後順序以及制度建設內容間的邏輯關係。養老金“雙軌制”本身就藴含着制度和待遇兩個層面的不公正，首先，在養老保障制度上，機關事業單位採取傳統的財政供養型退休金制度，而企業則採取單位與個人繳費型的現代養老保險制度；其次，在養老待遇方面，在不同養老制度邏輯作用下，機關事業單位和企業單位人員享受着不同的養老金待遇。養老制度不公是引起待遇不公的根本性原因，待遇不公是制度不公的表徵，制度和待遇不公正是養老金“雙軌制”的一個問題的兩個層面。相應地，養老金“雙軌制”的並軌也必然包含制度並軌和待遇並軌兩個層面和階段，養老金“雙軌制”並軌必須通過有效制度建設，消解導致不同待遇差距的制度性因素，破除機關事業單位傳統的財政供養型的退休金制度，建立起與企業相同的現代養老保險制度，解決規則不同問題，實現制度並軌；在此基礎上對機關事業單位與企業職工養老金待遇再進行結構性調整，最終實現待遇的並軌。從時序模式的意義上講，養老金“雙軌制”並軌就是從制度並軌到待遇並軌的有效制度建設過程，必須妥善處理好制度和待遇之間的關係，制度並軌是前提和保障，待遇並軌是導向和目的。自2005年以來，國家連續11年以10%的增長率提高企業退休人員養老金的替代率，雙軌制下的養老金待遇差有所縮小，從2005年前後的2.0倍下降到2013年的1.4倍。然而，在當前經濟發展進入新常態，人口老齡化問題日益嚴重的情況下，不改變機關事業單位傳統的財政供養型退休金制度，不實現制度並軌，單純利用行政手段提高企業職工養老保險替代率，忽視了養老保險水平正常增長的因素，嚴重影響了養老保險制度的穩定可持續性，也仍然不能解決人們對機關事業單位人員不用承擔繳費義務而享受較高待遇的制度詬病，同時也造成了機關事業單位人員對企業人員的攀比。2008年上海等五省市開展事業單位養老制度改革試點工作，在缺少待遇的補償機制的條件下，試圖在事業單位建立起與企業職工相同的養老保險制度，單純簡單實現制度並軌而不妥善處理待遇問題，違背了福利剛性原則，割裂了待遇和制度之間的聯繫，改革缺少制度的有效性，同樣也無法解決養老金“雙軌制”的問題。2015年機關事業單位養老保險制度改革方案出台後，飽受人們詬病的.養老金“雙軌制”問題似乎得以解決，公共部門享有養老金特權的歷史一去不復返了。有效制度供給是保證制度目標實現的前提。養老金“雙軌制”本身就藴含着比較的研究視域，2015年出台的機關事業單位養老保險改革方案與業已運行20多年企業職工養老保險制度在制度和待遇兩個維度的相同與不同之處，是養老金“雙軌制”能否實現並軌的重要指標，集中體現了當前改革在何種意義上實現了養老金“雙軌制”的並軌。
二、核心制度並軌——當前機關事業單位養老保險改革與企業養老保險制度相同點
通過比較發現，2015年出台的機關事業單位養老保險改革方案在制度模式、繳費機制、個人賬户規模、視同繳費年限、養老保險待遇計發、養老保險轉移接續辦法、待遇發放形式、基金管理方式、養老保險體系等方面與企業職工養老保險制度安排相同。第一，在制度模式上，兩者都採用了社會統籌和個人賬户相結合的基本養老保險模式，2015年改革方案明確提出了要建立社會統籌與個人賬户相結合的基本養老保險制度，單位和個人要承擔養老保險費的繳費義務，以此消解機關事業單位人員不用承擔繳費義務卻享受較高待遇的傳統財政供養型的退休金制度。第二，在繳費機制上，兩者都採取了單位和個人共同負擔基本養老保險費的方式；並且在基本養老保險費率上，單位和個人繳納的比例都相同，分別為單位工資總額的20%和本人繳費工資的8%；在繳費基數上，兩者都是按照所在地上年度在崗職工平均工資的60%保底，300%封頂。第三，在個人賬户規模上，兩者都是按照個人繳費工資基數的8%納入到個人賬户，全部由個人繳費形成。第四，在基本養老金待遇計發辦法方面，兩者都採取了相同的計發辦法。基本養老金由基礎養老金+個人賬户養老金構成，有視同繳納年限的，再加上過渡性養老金。第五，在視同繳納年限計算上，2015年出台的方案與企業職工養老保險視同繳納年限一樣，都是在建立個人賬户前符合規定的工作年限為視同繳納年限。第六，在轉移接續辦法上，兩者採取相同的轉移接續辦法，個人賬户儲存額全部轉移，統籌基金轉移12%。第七，在影響待遇的變量上，在統賬結合的養老保險制度下，兩者也實現了影響基本養老金待遇水平的變量趨於一致：退休時所在地上年度在崗職工平均工資水平；個人繳費年限；歷年來實際繳費水平；個人工作年限。第八，在待遇發放形式上，兩者都採取社會化發放形式，由社會保險經辦機構通過銀行、郵局網點發放。第九，在基金的管理方式上，兩者都採取收支兩條線的管理方式。第十，在養老保險體系上，兩者都建立了三大支柱，即由基本養老金+補充養老金+個人儲蓄。2015年出台的機關事業單位養老保險制度改革，正是通過上述十個方面與企業養老保險制度相同制度安排，使得機關事業單位工作員確立了現代養老保險理念和承擔繳費義務的意識，國家財政角色由原來作為退休費保障者轉變為養老保險繳費者，實現了對傳統財政供養型退休金制度的部分消解，統賬結合的社會養老保險制度雛形正式建立起來，實現了與企業養老保險核心制度的並軌。
三、當前機關事業單位養老保險改革與企業養老保險制度不同之處
養老金“雙軌制”的並軌最為根本的是實現待遇的並軌，除了上述相同點的制度安排，通過對參保範圍、繳費工資基數、過度係數、職業年金等影響養老金待遇的具體指標比較分析，可以發現2015年出台的機關事業單位養老金改革方案與企業養老保險制度存在不同。
第一，在參保範圍上，此次機關事業單位養老保險改革嚴格按照機關事業單位編制管理規定確定參保人員範圍，人員參保範圍是機關事業單位的編制內人員，參保單位是機關單位、參公事業事業以及分類的改革確定為公益一類和公益二類的事業單位，確定轉企的事業單位將參加企業養老保險；此次參保範圍是以人員身份來界定，而企業養老保險參保範圍是與用人單位建立勞動關係的企業職工，在參保範圍上也烙上明顯的體制內外差別的“雙軌制”印記。第二，在繳費工資基數上，機關事業單位繳費基數是按照職務和職級確定的工資項目來確定繳費基數，一般包括基本工資、津補貼等項目，事業單位一般為績效工資，機關單位為津補貼，因此，機關事業單位養老保險繳費基數高低受工資福利政策的影響較大；而企業職工養老保險是以現有實發數，全口徑納入到繳費基數範圍內，受企業的經濟效益影響較大。第三，視同繳納年限的時間不同，此次機關事業單位養老保險是以2014年9月30日為時間節點，而企業職工養老保險以1995年12月31日為時點，從這點可以看出，機關事業單位養老保險改革滯後企業養老保險改革近20年。第四，視同繳納指數上不同，機關事業單位養老保險視同繳納指數是根據退休時的職務職級來確定對應的視同繳納指數，人社部授權各地區制定符合各地實際的各類人員視同繳納指數表；與機關事業單位養老保險不同，企業養老保險則統一規定為1。第五，養老保險費用徵收上，機關事業單位與企業雖然都由社保經辦機構核定，但卻分別建賬管理。機關事業單位養老保險基金單獨建賬，並且明確了基金管理的為省級統籌，建立以省級為統籌的基金池，與企業職工養老保險基金分別管理使用，並納入財政專户管理。第六，關於過渡期，2015年機關事業單位養老保險改革為了保證新老制度的平穩過渡，待遇不降低，設定了10年的過渡期，並且明確：過渡期內實行新老待遇計發辦法對比，保低限高；而企業養老保險改革沒有設立過渡期。第七，在補充養老保險上，2015年機關事業單位養老保險改革強制建立了職業年金制度，在繳納比例上，單位繳納8%，個人繳納4%；而企業養老保險的企業年金，是非強制性的，是企業根據經濟效益自願建立，並且現行2004年制定的《企業年金試行辦法》規定在繳費額度上規定不超過工資總額的1/12，2016年6月人社部起草的《企業年金規定（徵求意見稿）》中，下調了企業年金繳納的上限，將企業繳納上限由上年度職工工資總額的“十二分之一”調整為8%，將企業和職工個人繳費之和的上限由“六分之一”調整為12%，並且明確了具體繳費比例由企業和職工協商確定。雖然這一調整實現了企業年金與職業年金在繳費比例的一致，但是由於企業年金在企業根據經濟效益基礎上自願建立，覆蓋面也極其有限，並且主要集中在國有壟斷性行業，據人社部數據顯示，截至2014年第三季度全國參加企業年金的職工人數為2200多萬人。據此測算，繳納企業年金的企業員工，佔全國城鎮就業人員的比例不足6%，這勢必會導致在養老待遇上新的不平衡。第八，在待遇統籌項目上，機關事業單位人員去世後的相關待遇，比如喪葬費、撫卹金、遺屬生活困難補助等待遇，由單位支付，並且在社會統籌的養老金待遇之外，一些獎勵性的補貼、一次性退休補貼、以及符合相關政策的其他待遇，仍然由單位支付；而企業養老保險喪葬費和撫卹金全部由統籌基金支付，並且企業職工退休後不存在由單位發放的項目。可見，機關事業單位養老保險並未真正實現獨立於機關事業單位之外，實現由單位保障向社會保障的轉變。通過以上具體影響養老金待遇的制度安排，實現了機關事業單位人員仍然享受着比企業職工較高的養老金待遇，因此，2015年機關事業單位養老保險制度改革，由於養老保險制度的不完善，僅僅在核心制度上實現了並軌，在養老金待遇方面存在明顯的單位保障的特徵，以致在養老金待遇上並未實現並軌，養老金“雙軌制”問題仍將繼續存在。2016年，人社部、財政部印發了《關於2016年調整退休人員基本養老金的通知》，明確從2016年1月1日起，為2015年底前已按規定辦理退休手續並按月領取基本養老金的企業和機關事業單位退休人員提高基本養老金水平，規定總體調整水平為2015年退休人員人均基本養老金的6.5%左右，以期實現機關事業單位首次和企業同步上調基本養老金待遇，以此來避免不同羣體在養老金待遇方面的相互攀比。當前各地機關事業單位養老保險制度改革尚處於參保登記、分批次參保、新舊養老制度處於破與立的過渡階段，制度尚未完全並軌，甚至諸如中央層面的單位事業單位分類的改革、績效工資改革等配套改革措施尚未完成的情況下，同步調整養老金待遇，違背了從制度到待遇並軌的時序，同時，在現有機關事業單位與企業職工之間養老金待遇仍然存在差距的情況下，同步調整養老金待遇，只能使得現有差距繼續擴大，而不能解決養老金待遇差距問題。基於此，當前實現養老金“雙軌制”並軌的政策着力點，應該注重完善工資制度、人事制度、基金投資運營以及不同制度間銜接等配套措施，儘快在機關事業單位建立起完善的統賬結合的養老保險制度，為實現待遇並軌打下堅實的基礎。
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